Réguler les affaires gouvernementales : intégrer la recherche sur le lobbying et les préoccupations politiques

1. Introduction

Au cours des 30 dernières années, les activités de lobbying ciblant les gouvernements nationaux et les organisations internationales ont explosé, avec des niveaux sans précédent de ressources consacrées aux affaires gouvernementales à l’échelle mondiale. Cela a soulevé des inquiétudes quant à la capacité des États à résister à l’influence indésirable du lobbying, tandis que les universitaires soulignent les problèmes de légitimité démocratique des gouvernements. Les discussions tournent autour de thèmes tels que la transparence, la capture par les élites et la responsabilité politique ainsi que l’efficience et l’efficacité administratives (voir par exemple, Burstein,  2014 ; Gilens & Page,  2014 ; Pies et al.,  2014). En réponse, les gouvernements ont tenu à explorer des politiques visant à réglementer les activités des groupes d’intérêt. Ainsi, les affaires gouvernementales et les gouvernements sont désormais engagés dans une course aux armements implicite.

À première vue, l’intérêt des décideurs politiques pour réguler le lobbying se distingue par sa rapidité. Néanmoins, considérant à quel point les stratégies des groupes d’intérêt sont devenues nuancées et dynamiques dans un environnement d’élaboration des politiques concurrentiel et à plusieurs niveaux ; les mesures politiques existantes semblent quelque peu dépassées et unidimensionnelles (IDEA,  2020 , 2022 ; TI,  2020 ). De plus, une évaluation plus approfondie suggère que les gouvernements étudient l’idée d’introduire des réglementations pour lutter contre le lobbying. Le nombre de pays dans le monde qui ont effectivement introduit des réglementations sur le lobbying est relativement limité et concerne principalement des démocraties avancées (OCDE,  2021 ).

En tant que tel, réglementer le lobbying dans les démocraties avancées a tendance à ressembler à un jeu de taupe plutôt qu’à une approche sophistiquée. Simultanément, à mesure que la distance entre les réglementations obsolètes et les stratégies de lobbying en évolution rapide augmente, la courbe d’apprentissage pour les États souhaitant adopter de telles politiques à l’avenir devient plus abrupte. En outre, cela ouvre la voie à des données comparatives limitées pour évaluer de manière fiable et cohérente les réglementations sur le lobbying. Dans l’ensemble, cela entrave les débats politiques empiriques, les discussions théoriques et la pollinisation croisée de la recherche, ce qui aggrave le problème.

S’appuyant sur un important corpus de recherche qui recoupe les études commerciales, les sciences politiques et l’administration publique (voir par exemple, Baumgartner et al., 2009 ;  Bonardi et al.,  2005 ; Coen,  1997 ; Coen, Katsaitis, & Vannoni,  2021 ; Doh et al.,  2012), nous discutons de la manière dont les décideurs politiques peuvent mettre à jour les réglementations sur le lobbying pour les adapter à la stratégie des groupes d’intérêt du XXIe siècle. Sans vouloir adopter une position normative, nous affirmons que les gouvernements et les administrations publiques devraient viser à fonctionner de manière transparente, politiquement responsable et efficace afin d’éviter des résultats politiques sous-optimaux et des déficits démocratiques. Au minimum, les gouvernements et les administrations publiques devraient être en mesure de suivre l’empreinte du lobbying des intérêts organisés à mesure qu’elle se développe dans un espace décisionnel complexe.

Nous identifions trois dimensions centrales qui résument les limites auxquelles les mesures actuelles sont confrontées. Dans le même temps, ces dimensions fournissent une feuille de route pour les améliorations qui rendront les mesures futures sur le lobbying adaptées à leur objectif. Premièrement, un manque de consolidation réglementaire émousse l’efficacité de la politique ciblant les lobbyistes. Les politiques, telles que celles visant à empêcher la capture institutionnelle et à garantir la transparence, ont tendance à être compartimentées au sein de départements et d’actes législatifs spécifiques ; limiter la coordination interorganisationnelle et intrajuridictionnelle. En revanche, les groupes d’intérêt utilisent des stratégies intégrées et tirées d’une seule boîte à outils, ce qui leur permet d’alterner les approches ciblant les angles morts réglementaires.

Deuxièmement, étant donné le multi-niveaux, le multi-lieu et l’internationalisation des stratégies des affaires gouvernementales, l’ interopérabilité limitée des outils utilisés dans les systèmes politiques incite les organisations à effectuer des arbitrages de lobbying. L’échange automatisé d’informations réduit l’asymétrie de l’information et est nécessaire pour suivre les cibles se déplaçant d’une juridiction à l’autre. Troisièmement, le contraste entre les ressources gouvernementales limitées et les vastes budgets des affaires gouvernementales pose un problème d’évolutivité pour les régulateurs. La mise en œuvre open source résout ce problème en (i) s’appuyant systématiquement sur le soutien de tiers, par exemple, les intérêts publics et les chercheurs et (ii) en rendant les outils de connaissance pertinents non propriétaires (par exemple, les logiciels).

Le document commence par décrire l’évolution des affaires gouvernementales du point de vue de la recherche. Nous discutons de la façon dont le gouvernement a réagi, concluant que les politiques existantes conçues pour réglementer les activités de lobbying ne sont pas adaptées à leur objectif. Le reste de l’article expose les implications politiques, affirmant que des améliorations dans les trois dimensions décrites ci-dessus – consolidation de la réglementation, interopérabilité du système et mise en œuvre open source – pourraient aider à établir un lien entre les demandes de réglementation du lobbying et la réalité sur le terrain. Enfin, nous mentionnons les futures orientations potentielles de la recherche dans le domaine. Dans cet article, nous utilisons indifféremment les termes groupe d’intérêt, intérêt organisé et lobbyiste.

2 L’univers en expansion des affaires gouvernementales

Le lobbying est une activité stratégique à long terme menée par des intérêts organisés qui vise à influencer la politique et/ou à bénéficier autrement à l’agenda du groupe. Notamment, il existe de nombreuses stratégies de lobbying différentes employées par les groupes d’intérêt (Binderkrantz,  2005 ). Par exemple, le lobbying peut être « actif » avec des groupes d’intérêt qui tendent la main pour proposer des amendements à des propositions législatives ou défendre la position de l’organisation sur une question. Le lobbying peut également être « passif », une organisation surveillant et collectant des informations pertinentes pour ses membres, par exemple en observant l’audience d’un comité.

Les groupes d’intérêt sont une vaste catégorie qui comprend des organisations telles que les organisations de la société civile (OSC), les organisations non gouvernementales (ONG), les entreprises, les groupes de réflexion, les associations commerciales et/ou professionnelles, les petites et moyennes entreprises, les entreprises multinationales. Pour atteindre leurs objectifs de lobbying, les groupes d’intérêt cherchent à établir et à maintenir des contacts avec les décideurs politiques (par exemple, les parlementaires, les ministres, leurs assistants et les membres de la fonction publique) par le biais de bureaux dédiés aux affaires gouvernementales. En s’engageant auprès des décideurs politiques, les groupes d’intérêt peuvent recevoir des informations avant leurs concurrents, influencer la réglementation, minimiser les coûts et/ou affecter des subventions, et éventuellement devenir des initiés du processus politique (Grant, 2003 ; Wilson  , 1990  ) .

Initialement, la création de bureaux des affaires gouvernementales était une réponse des entreprises aux pouvoirs croissants du gouvernement fédéral américain et à son impact sur les entreprises. Les premiers bureaux dédiés sont apparus à Washington DC dans les années 1970 (voir Post, 1991 ; Post et al., 1982 , 1983 ; Vogel,  1978a , 1978b ). Depuis lors, et surtout au cours des trois dernières décennies, l’activité politique des entreprises (CPA) s’est considérablement développée en taille, en diversité et en sophistication. Les bureaux des affaires gouvernementales d’aujourd’hui partagent toujours des objectifs de principe similaires avec leurs prédécesseurs. Néanmoins, leur boîte à outils stratégique a considérablement changé et leurs objectifs se sont élargis (Coen & Vannoni,  2020). Ci-dessous, nous décrivons brièvement les raisons de ce changement.

La croissance du gouvernement dans les domaines politiques a introduit des groupes d’intérêt supplémentaires de l’industrie et au-delà, qui sont touchés par son expansion. Cela s’est accompagné d’une demande croissante de ressources pour assurer un processus politique sans heurts. Conformément aux approches de la nouvelle gestion publique et du nouveau institutionnalisme en matière d’élaboration des politiques, les groupes d’intérêt ont été invités à dialoguer avec les décideurs. Les intérêts organisés fournissent en effet des ressources aux décideurs politiques qui les demandent. Trois grandes catégories de ressources sont demandées : (i) information-expertise, (ii) légitimité politique et (iii) capital.

Pour conserver leur pertinence, les bureaucrates et les élus visent à produire une politique de haute qualité et politiquement légitime. (…).

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  https://doi.org/10.1111/rego.12515